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黑龙江省关于义务教育法实施情况的检查报告
作者:xgnic 日期:2016-6-30 文章来源:互联网

受全国人大常委会委托,黑龙江省人大常委会组成了以常委会副主任陈述涛为组长,由部分常委会委员组成、有教科文卫委员会组成人员和省人大代表参加的检查组,于2013年5月至9月对全省实施《中华人民共和国义务教育法》情况进行了检查。检查组听取了省政府相关部门汇报,赴哈尔滨、牡丹江、佳木斯、大庆、鹤岗、大兴安岭、农垦建三江管理局、森工牡丹江林管局等地实地检查;未去的市,委托当地人大常委会进行了自查。检查组考察了31所义务教育学校,其中:特殊教育学校1所,兼办特殊教育学校3所,民族学校2所;召开20场座谈会,与教育部门工作人员、校长、教师及学生家长近300人进行了座谈。

一、实施义务教育法基本情况

我省各级政府始终把义务教育工作摆在重要的位置,努力促进教育公平,贯彻落实义务教育法取得显著成效。截至2012年底,全省共有义务教育阶段学校6482所,在校学生307.27万人,专任教师24.42万人。其中:小学4834所,在校生186.79万人,专任教师14.42万人;初中1648所(其中:职业初中3所),在校生120.48万人,专任教师10万人。全省小学净入学率99.8%,初中净入学率99.73%,义务教育阶段辍学率小学控制在1%以内,初中控制在3%以内。

(一)建立义务教育经费保障机制

我省依法将义务教育经费全面纳入公共财政预算予以保证,义务教育经费做了三个增长,实现了保工资、保运转、保助学和保安全、促发展的目标。

1.建立义务教育投入长效机制。依法将义务教育全面纳入财政保障范围,建立分项目按比例承担的义务教育经费保障机制。2012年全省义务教育总支出297.8亿元,其中政府财政支出271.3亿元,比2007年义务教育总支出翻了1.2倍,政府财政支出翻了1.4倍,政府财政支出占总支出比例提高了9个百分点。建立了生均公用经费拨款制度并逐步提高,2010年,农村小学公用经费由2007年的生均305元提高到590元,初中由年生均354元提高到790元。积极采取措施化解普九债务,按中央、省市县分担的办法,化解普九前后债务50多亿元,解除了农村义务教育债务负担。

2.建立国家助学制度。从2007年春季学期开始,我省为农村义务教育学生免费提供教科书、免除学杂费,对农村义务教育学校补助公用经费,对农村义务教育贫困寄宿生补助生活费。2008年以来,省级财政累计投入5.9亿元,免除城市义务教育阶段学生学杂费。对农村和城市低保家庭经济困难的住宿学生提供生活补助,标准从2007年的年生均小学500元、年生均初中750元,提高到现在的年生均小学1000元、年生均初中1250元。2009年起免收学生住宿费,所需经费纳入公用经费开支。在大兴安岭南麓11个集中连片贫困县实施了农村义务教育学生营养改善计划,每人每天3元,全年按200天计算。

3.依法保障教师待遇。妥善落实教师工资、津补贴、社会保障等待遇,义务教育学校教师工资水平总体上已高于当地公务员平均水平。实行省政府奖励县域优秀教师制度,2006年以来每年奖励7000人,发放奖金1400万元;2012年奖励人数增加到2万人,发放奖金4000万元,提高了教师工作积极性。为鼓励农村优秀教师扎根基层,2012年省级财政投入3000万元,按优秀教师每人2000元、优秀班主任每人1000元的标准,对乡镇以下农村小学、中学(含职业初中)现任专任教师7000人、班主任1.6万人给予奖励。

(二)推进义务教育均衡发展

近年来,我省不断探索义务教育均衡发展途径,推进优质教育资源共享,关注扶持弱势群体接受义务教育。

1.加强义务教育均衡发展制度建设。2008年,省政府出台了《关于实施义务教育学校标准化建设工程的意见》,全力推进义务教育学校标准化建设,从硬件上缩小义务教育学校差距,全省已建成标准化学校2125所,占全部学校的32.78%。2011年,省政府与教育部签署了义务教育均衡发展备忘录,制发了《关于进一步推进县域义务教育均衡发展的若干意见》,省政府随即与市地政府分别签订了责任书,确定以县域为单位推进义务教育均衡发展的时间表和路线图。我省关于义务教育均衡发展的意见得到了教育部的认可,有关规划被作为示范转发全国。

2.探索县域统一配置和管理师资模式。着力构建由政府组织和主导、行之有效的教师定期交流制度,倡导和推进县域内教师在人事、工资和调配上的统一管理,建立教师资源库,实行“无校籍管理”,通过政策杠杆实行县(区)域内校长、教师的合理流动。采取优质校与薄弱校整合、重组、对口扶持、教育资源共享等方式,推动城市教师到农村支教工作,提升农村教育质量。牡丹江市探索形成以“学区制”改革为主体,城乡“联合式”办学、课改共同体为补充的义务教育均衡发展新路径;哈尔滨市香坊区实行教育集团化办学,实现集团内城乡教师合理流动和教育资源均衡配置。

3.改善农村义务教育办学条件。坚持省市统筹、以县为主、改造薄弱、均衡发展的原则,组织实施了中小学校舍安全工程、农村薄弱学校改造计划、边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设工程、农村初中校舍改造工程(二期)等,统筹各类专项经费约86亿元。校舍安全工程,加固改造面积706万平方米,新建校舍402万平方米;边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设,完成建设项目110个,建筑面积70105平方米;农村初中校舍改造工程(二期),重点支持174个建设项目,新建或改建农村初中学校学生宿舍、食堂等生活用房37.7万平方米。

4.保障弱势群体享有义务教育平等权利。将进城务工人员随迁子女全部纳入区域教育发展规划、纳入财政保障范围,省政府出台文件明确规定进城务工人员随迁子女在接受义务教育后与当地学生享有平等参加中考的权利。省级财政累计投入3.5亿元,支持接收进城务工人员子女的城市义务教育学校改善办学条件。据2012年统计,全省城镇有1132所初中、小学共接受169312名进城务工人员随迁子女就学。各地普遍建立农村留守儿童的普查登记制度和教职工结对帮扶制度,开展了“阳光工程”、“代理妈妈”、“小水滴捐款基金”、“党员一带一”等助学工作,完善扶持困难家庭学生机制。针对义务教育发展的薄弱环节,2008年以来省级财政累计投入资金8100万元改善特殊教育、1.2亿元改善民族教育办学条件。

(三)全面实施素质教育

我省坚持“德育为首、能力为重、全面发展”原则,发挥学校主阵地、主课堂、主渠道的作用,全面推进素质教育。

1.严格落实三级课程。围绕“升学有基础,就业有技术,创业有能力,发展有潜力”育人要求,严格落实国家、地方和学校三级课程,推进实施“体育艺术2+1项目”,开齐、开全、开满国家课程,组织实施了《技术》、《生命教育》和《黑龙江人文与社会》等地方课程,开发了以“绿色证书”教育为特色的系列校本课程。2010年,黑龙江省地方课程建设和大兴安岭地区雪地足球地方课程获得了教育部课程改革一等奖。2013年,大庆市将大庆精神铁人精神纳入国民教育体系,得到学生、家长和社会的广泛好评。在国家的支持下,各级政府匹配投入2.5亿元,建成青少年校外活动场所132个,齐齐哈尔、牡丹江、鸡西、伊春、大兴安岭还建设了示范性综合实践基地。

2.规范办学行为。严格执行小学就近入学、初中对口升学政策,禁止设立重点班,推行阳光分班,把“减负”作为质量监测的重要内容,建立学生课业负担监测、公告和责任追究制度,要求控制学生在校时间(走读生每天在校学习时间(包括自习)小学不超过6小时、初中不超过7小时;寄宿学生每天在校学习时间(包括自习)小学不超过6小时,初中不超过9小时),减少学生作业量(小学一、二年级不留书面作业,其他年级书面家庭作业不得超过1小时。初中各年级书面家庭作业不超过一个半小时),减少考试次数,不得给学生排名次等。制定出台了《关于贯彻落实治理义务教育阶段择校乱收费八条措施的通知》、《关于进一步落实全省教育工作会议精神制止和解决中小学“乱办班、乱补课”问题的紧急通知》等文件,禁止义务教育学校教师有偿补课或举办、推荐到课外辅导班上课。省教育厅连续5年开展“群众满意学校”创建活动,突出“乱办班、乱补课、乱收费”行为专项治理,采取公布举报电话和不事先通知、不规定时间、不规定路线的随机暗访方式进行监督检查,对违规学校和教师严肃处理。2012年,查处违规问题45个,处分责任人员51人。2013年实行专项行动,清理违规出租出借场地6处,取缔无资质办学点(班)285个,限期整改民办学校76所,吊销办学许可证的文化补习学校9所,处理在职教师45名,追究党政纪处分的学校领导干部10名。

3.创建素质教育评价体系。我省深化中考招生制度改革,探索建立以学业水平测试和综合素质评价为基础,配额到校的高中招生模式,出台了《义务教育课程改革实验区初中毕业学生考试与普通高中招生制度改革工作的指导意见》,进行学业考试、高中招生配额到校和综合素质评价三项改革,加大配额力度,哈尔滨配额比例提高到55%,鸡西、七台河、黑河等地已实现了100%全配额,全省中考配额平均已接近70%;2011年农垦牡丹江管理局率先取消了中考。加大学生综合素质评价结果在高中录取中的比重,绥芬河市小学评价学生不只是看学习,综合学生各方面素质进行评价,如体育达标情况、文艺方面能力、参加学校活动情况等方面,该市第四小学变期终一次性评价为日常评价与期终评价相结合及一次评价与多次评价相结合模式,期终评价占评价的60%权重,当堂测验及提问各占20%,有效减轻学生负担。

(四)加强农村教师队伍建设

我省把教师队伍建设作为提高义务教育水平、保障义务教育均衡发展的关键环节来抓,尤其加大对农村义务教育教师队伍的建设力度。

1.科学核定教职工编制标准。省政府制发了《黑龙江省中小学机构编制管理实施办法》,将国家规定精神与实际相结合,考虑我省农村教学网点分散、地广人稀等情况,依据地理位置、地域面积、人口数量等因素,将全省县(市)分为五类,将农村小学师生比由国家规定的1∶23调整为1∶16至20。2007年,为解决边境县(市)中小学教职工事业编制不足和杜蒙县双语教学编制不足的问题,将16个边境县(市)农村小学核编比例由1∶16—20调整为1∶9—16,并将杜蒙县附加编制标准由5%调整为10%,全省新增编制2469名。还进一步完善了中小学教职工编制管理办法,在编制总额内对编制实行动态管理,生源少、班额小的村小和教学点,专任教师编制可按班师比1∶2标准配备,寄宿制义务教育学校,小学可按与寄宿生1∶10—20、初中可按与寄宿生1∶20—40比例标准配备学生生活服务指导工作人员,可按照与学生1∶40比例标准配备食堂工作人员。学生生活服务指导工作人员和食堂工作人员实行聘用制,不纳入编制内管理,在我省是历史性的突破,确保农村教学点、寄宿制学校的要求。

2.加强农村教师队伍培训。积极推进农村教师培训系统工程,实施“乡村教师培训计划”、“农村骨干教师培训计划”、“送教下乡培训计划”、“农村教师进名校培训计划”、“对口帮教培训计划”、“远程教育培训计划”等,近三年来全省县及县以下农村教师接受各种形式的培训人数达16.2万人。

3.引导城市优秀教师向农村流动。发挥政策的引导作用,在名优教师、骨干教师、特级教师评选和教师职务评聘中,加大对农村教师的政策倾斜力度和评选比例,对有农村支教工作经历的教师,可在同等条件下优先推荐、评聘高级职称,采取多种措施引导城市学校教师到有空岗的农村学校任教和评聘职称,促进城市学校优秀教师向农村学校自然流动,逐步缩小城乡差距。

4.积极补充农村义务教育教师。实施“农村教师特岗计划”,组织城镇教师到农村学校帮扶支教、优秀师范生到农村学校顶岗实习,弥补农村义务教育教师短缺及专业学科结构不合理的问题。我省从2009年开始实施农村义务教育阶段教师特岗计划,累计投入资金2.3亿元,为招聘的3458名国家级特岗教师和921名省级特岗教师发放工资性补助经费。

二、实施义务教育法过程中存在的困难和建议

(一)取消现行高考制度

社会普遍对现行高考制度反映强烈,认为在现行高考制度的指挥棒下,是以应试教育作主导,素质教育落实不了,学生成了考试的机器,亟需国家进行改革。

目前,对学校的评价仍然以升学率为标准,对学生的评价仍然以分数和考上的学校为标准。社会的价值取向也是如此,家长普遍存在望子成龙的心理,希望孩子得高分、上重点、考名校,应试教育成为现行教育的实质内容。

学校的教学基本以书本知识灌输为主,对学生人生观、价值观和综合素质的培养处于配角位置,很多事情学校不想管、不敢管、也不愿管,素质教育和能力培养没有落到实处,导致学生出现缺少正确人生观价值观、高分低能、心理素质差、动手能力弱等问题。

追求升学率、追求上名校,为校外补课现象的产生提供了土壤,家长不惜代价让孩子去补课。部分职业道德缺失的教师更是主动为自己在校外补课创造条件,正常上课不认真、不负责,而是把主要精力放在校外的辅导班上,为自己谋取不正当的收益;有的甚至还借此机会,在节日收取学生家长礼物。在教育行政部门的整治下,校外补课出现了“地点不固定、规模减小、价格提高”的情况,增加学生的学业负担,加重了学生家庭的经济负担。以上种种,都是现行高考制度下围绕着“应试教育”而产生的。

建议国家取消现行高考制度,对学生的考核以平时学生德智体美综合素质的积累为主,高中毕业取得毕业证后,由大学自主招生。教育部要把大学的升学考试变为对大学毕业生的抽查考试,以此检查各大学的教学质量。

(二)有关标准制定应充分考虑不同地区实际情况

黑龙江省属欠发达地区,又处高寒地区,取暖期长,基础建设和运行成本高,校舍改造基本的建设成本是2200—2800元/平方米,比中部地区高30—40%;取暖费是公用经费支出项目中的一个科目,按理论测算,应占公用经费的25%,但我省实际支出平均占34%,具体到学校层面,因校型规模不同和支出公用经费的多少占比不同,有的小型学校取暖费占公用经费支出50%以上。同样标准的学校公用经费在保证水电及取暖等刚性支出后所剩无几,教育教学支出资金短缺。建议国家充分考虑我省地处高寒、经济欠发达、财政困难的实际情况,进一步提高我省义务教育经费尤其是公用经费补助标准,提高保障水平。

(三)进一步完善城乡义务教育经费保障机制

建议统一城乡义务教育经费保障机制项目内容和各级政府分担办法。目前国家对城市免学杂费后的公用经费保障,只是对免学杂费部分和接受农民工子女给予一定奖励资金。就我省来看,在现行财政和教育管理体制下,承担城市义务教育投入管理责任的是区级政府,而我省的很多市辖区是随着老工业基地建设和产业开发而设立的,有鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四大煤城,伊春、大兴安岭两个林区,大庆一个油城,哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯等一些市辖区也是因重工业工厂建设而设置的区,这些区政府财政一直比较困难,有的比县还困难,尤其是接受企办校后,虽然国家给予一定补贴,但随着物价上涨、办学成本增加,区级政府承担城市义务教育经费困难。同时,由于省和市地本级财政也始终比较紧张,致使我省城市义务教育经费保障难以实现。建议国家比照农村义务教育经费保障机制,完善城市义务教育经费保障机制项目内容和政府间分担办法,统一城乡义务教育经费保障机制。

建议将现有涉及义务教育的阶段性工程项目统一纳入义务教育经费保障机制,将原义务教育经费保障机制中的校舍维修改造长效机制子项目修改为改善办学条件子项目,并按已经建立的政府间分担办法继续由各级政府合理分担。

(四)尽快出台加强教师队伍建设的有关政策

建议国家抓紧出台《义务教育学校教师轮岗交流指导意见》,通过制定统一政策,以利于促进城乡间、校际间教师的流动,合理配置教师资源,推进义务教育均衡发展。

建议为农村义务教育学校教师制定专门岗位津贴政策,提高待遇,鼓励、吸引优秀教师扎根农村和偏远地区。

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